国家绿色经济示范区：鄂尔多斯发展战略新设想

鄂尔多斯是一个热门词汇，是一个焕发光彩的词汇。据统计，2010年鄂尔多斯人均GDP为2000美元，排名仅次香港地区，遥遥领先于国内其它城市。在这十年，鄂尔多斯从一个塞外小城，摇身一变为国内外瞩目的明星城市。

2001年，国内经济发展开启了“重化工业”阶段。同年，鄂尔多斯撤盟建市，迎来了新的发展格局。鄂尔多斯牢牢抓住了这次的战略机遇期，以煤炭资源为依托，政府大力推进经济体制改革，以民营经济为主导，工业化和城镇化两大战略构成“双轮驱动”，推动了区域现代产业体系快速构建，使区域经济连续十年保持了年均20%的增长率，创造了“鄂尔多斯模式”。

一、鄂尔多斯模式的烦恼

唯物主义辩证法表明，任何规律适应于一定环境，必然有其局限性和周期性。随着环境的变化，局限性将会日益明显。“鄂尔多斯模式”始于2001年，历经8年，正好涵盖了一个经济周期，成就了鄂尔多斯的辉煌。但是，以国际金融危机为分水岭，国内外经济开始呈现新的变化，全球经济进入去杠杆化阶段，发达国家依靠过度消费的经济增长模式寿终正寝；而我国投资出口型经济增长模式同样受到重大挫折。为了应对金融危机，虽然我国推出了4万亿投资计划，避免了经济“硬着陆”，但更多延续了原有模式。这意味着鄂尔多斯发展的大环境出现了深刻的变化，自身发展模式需要相应的调整。

2011年，“十二五”正式开局，国内经济发展方式转变正式拉开了序幕，标志着国内经济社会发展环境开始出现实质性转变。2011年，鄂尔多斯迎来了撤盟建市十周年，需要以新的眼光审视自身发展，辩证地认识“鄂尔多斯模式”，规避“发展的陷阱”。当前及今后一段时期，鄂尔多斯模式面临着两大烦恼：

第一个烦恼是结构转型到底是在促进鄂尔多斯，还是加速落入“资源的诅咒”？乍一看，这个问题好像很不时宜。结构转型是一个热门话题，国家“十二五”规划提出了“以科学发展观为主题，以转变经济发展方式为主线”，结构转型是鄂尔多斯落实国家规划的应有之举。另外，国内外经验表明，资源型城市产业结构单一，必须要走上结构转型之路。其实，问题症结并不在于转型，而是“什么时候”和“什么方式”。

为了推动结构转型，鄂尔多斯运用价格补贴等方式，大力发展非煤产业，如装备制造业、冶金建材业和服务业等，应该说取得了一定成效。但是，随着区域要素资源如土地（房屋）、劳动力和一般商品等价格大幅升高，对非煤产业发展构成日益严峻地制约，使其承受了巨大的经营压力。当然，这种压力也会传递到煤炭产业。

在资源配置方面，鄂尔多斯给予了非煤产业大力支持，但由于产业配套体系欠缺、挤出效应显著和要素资源缺乏等因素，非煤产业会在相当长一段时间无法形成区域比较优势，成为区域主导产业。但由于区产业结构的单一，煤炭产业在很大程度上充当了非煤产业“现金牛”的角色，而不可避免地减少用于自身产业结构升级的资本投入。

这种发展态势就造成一个重大困局：一方面非煤产业由于比较优势欠缺，会在相当长一段时期内无法成为区域经济的主导产业；另一方面煤炭产业会受到资源配置导向的制约减缓产业结构升级，不利于产业竞争力提升，同时还承受日益增大的要素价格上升的压力，削弱加剧产业结构升级的能力。

当这种困局一旦遇到重大环境变化，如宏观经济下行导致煤炭价格走低，或外部要素资源（如人口）供给出现重大逆转，鄂尔多斯经济发展就会出现风险，前者导致系统性风险，后则是局部风险。或者，这两者“互为推动”，放大风险。道理很简单，煤炭价格走低意味着煤炭产业为非煤产业创造的现金流会显著降低，加大业已居高不下的经营风险。以房地产为例，一旦购买力明显降低，便面临着重大调整。

近些年，煤炭价格持续保持高位形成一个“认知假相”，认为煤炭产业是一个高利润行业，煤老板一掷千金更是加剧了这种认知。相对于一般制造业和服务业，煤炭产业收益水平确实较高。但是，随着煤炭产业内外部经营环境的变化，节能减排、资源税调高、用工成本、土地价格、生态保护、物流价格、用水成本、经营费用等一系列成本费用不断增高，这只区域发展的“现金牛”却在悄然瘦身，抗风险能力持续减弱。如果不能在产业结构升级上做好文章，市场风险便会被放大。另外，相对于煤炭产业结构升级需要的投入，以及存在的商业与技术风险，煤炭产业的收益水平并不高，甚至较低。

麻烦在于，由于个人价值观的制约，鄂尔多斯大量的煤炭老板并不想做“百年老店”，出于对政策变化的担忧，不关注产业结构升级，而是充分利用当前机遇期，尽可能获取最大的收益。同时，将形成的巨额财富转化为资本品，如房地产等，进一步获取城镇化产生的收益。这些收益如果仅仅用于个人或家庭，确实是令人乍舌的财富。从这个角度而言，鄂尔多斯亟待培育一批具有远大抱负的企业家。

第二个烦恼是社会建设滞后，资源配置导向隐患严重，严重制约了区域发展的要素资源持续供给。社会建设是一个复杂的问题，对鄂尔多斯的影响突出表现在以下几个方面：一是居民价值观的塑造，这关系到鄂尔多斯的持续发展能力。相对于国内其它地区，鄂尔多斯人具有强烈的发展愿望，追求财富，崇尚成果，构成了区域发展的强大精神动力。应该说这一件好事，只有这样资源优势才能变成竞争优势。但问题是，财富作为成功的标志，实现途径很多，有的人倾向短期，采取“钱生钱”的方式；有的人追求事业，采取“实业生钱”的方式；有的人崇尚知识，采用创造发明或文化创意挣钱。决定到底采取哪种方式，价值观使然。当前在鄂尔多斯，由于攀比思想严重，社会氛围浮躁，导致价值观趋于单一化，短期行为盛行，使社会财富大量流向房地产和投机领域。这样，房地产业获得了强劲的“自我成长”机制，直接推动了土地（房屋）价格的大幅攀升，并带动劳动力成本和一般商品价格的上升。如果不能有效地引导社会价值观转变，便很难使社会财富推动煤炭产业结构升级；或者进入社会公益领域，降低社会运行成本，为产业发展创造良好的支撑条件。

二是居民身份转变。随着鄂尔多斯城镇化进程快速推进，大量的农牧民进入了城市，变成了市民。但问题是这种转变更多是在“形式上”，与实质转变还有相当距离，在思想观念、思维模式、行为方式和劳动技能等方面还没有转变一个“市民”，没有转化为产业工人，甚至部分转化为食利阶层，依靠房屋租售或资金投机方式获取财富。这种现象会在一定程度上加大了产业要素价格上涨的压力。

三是外来人口本土化。鄂尔多斯工业化和城镇化吸引了大量的外来人口，有产业工人、自由职业者、技术和管理人员等。外来人口持续流入对于鄂尔多斯具有十分重大的战略意义。但是，由于生活成本居高不下，一般制造业和服务业越来越难以提供足够的薪酬水平，使“挤出效应”日益明显，日趋增多的外来人口将鄂尔多斯看作 “临时地点”。这不仅导致产业发展缺乏熟练技能的产业工人，还会使城镇化遭受挫折，对于房地产的刚性需求跟不上供应增长。

此外，鄂尔多斯的社会服务体系建设滞后。由于城市规模、人口数量和社会生产的迅速扩大，鄂尔多斯社会体系快速趋于复杂化，对社会服务提出了更高的要求。但由于民间金融金融市场发达，煤炭业和房地产业推动鄂尔多斯的资本平均收益率较高，致使资源配置不利于低收益的服务业，出现了城市服务落后现象，不利于和谐社会构建，宜居、宜业水平不足。

二、鄂尔多斯的战略新机遇

2011年6月，国务院公布了21号文件《关于促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展的若干措施》，使得全社会将眼光投向了内蒙古自治区。鄂尔多斯2010年GDP为2600亿元，超过了呼和浩特和包头的总和。可以说，鄂尔多斯已经成为内蒙古发展的火车头。

当前，鄂尔多斯发展的内外部环境开始呈现出微妙而又深刻的变化，鄂尔多斯正面临着一系列的重大机遇。首先，我国将长期处于工业化和城镇化阶段，对能源化工产品需要保持稳定水平，对鄂尔多斯主导产业发展构成有力的支撑；其次，国内经济结构调整持续快速推进，区域产业转移不断加快，有利于鄂尔多斯集聚更多的产业要素资源；其三、国家启动新一轮西部大开发，以及强化对内蒙古在自治区发展的支持力度，使鄂尔多斯能够获得更加宽松的政策条件以及资源投入；另外，国家和内蒙古自治区不断提升鄂尔多斯的功能定位，将鄂尔多斯列为国家综合性能源基地和天然气储备基地，并纳入蒙陕宁国家能源化工“金三角”、呼包银沿黄经济带、呼包鄂城市群等区域规划，使鄂尔多斯发展能够获得多方面的支撑。

当然，鄂尔多斯同样面临着不少挑战，主要有：一是随着经济发展方式转型，国内经济增长曲线将会逐渐下行，对能源的需求处于低速水平，将会加大能源行业的竞争程度；二是国内节能减排政策约束趋紧，对能源行业的发展方式构成严峻挑战，将会推动行业出现结构性调整；三是支撑鄂尔多斯模式的环境因素正在发生深刻改变，对区域经济社会发展的贡献趋于减弱等。

面对这些纷繁复杂的环境因素，鄂尔多斯如何做到科学应对是一个重大命题，这样才能抓住机遇而规避风险。深入分析鄂尔多斯环境因素特点，可以发现四个显著特征：首先，这些机遇属于政策层面居多，基本上是软性支持，硬投入并不多。能不能将软性支持转变为发展优势，这要取决于鄂尔多斯对于政策的运用能力。其次，涉及鄂尔多斯的政策确实不少，但分布零散，横向（涉及多个领域和部门）和纵向（国家和自治区）跨度大，对于鄂尔多斯本身没有形成系统性和针对性，落实起来不容易。另外，不少机遇属于潜在性质，需要高水平的运用；而挑战则是现实的，直接对发展构成制约。再有，在作用机制上挑战比机遇更加紧迫，机遇大多属于基本利好，但挑战则属于中短期，甚至是当前，需要鄂尔多斯具备很强的应对能力。

相对于上一轮经济周期，鄂尔多斯进入了新一轮战略机遇期，但发展环境的复杂性、挑战性有了空前的增加，对鄂尔多斯自身的应对水平提出很高的要求。这些环境因素同时意味着“鄂尔多斯模式”必须扬弃，在内涵和外延上与时俱进。鄂尔多斯应以我为主，从自身实际出发，统筹兼顾地规划、设计和实施新的政策工具，能够系统地整合有利地支持政策，构建一个强有力的区域发展政策支撑平台。

三、绿色经济新战略平台

围绕着经济发展方式转变，各地以科学发展观为主题，加大了发展方式的探索，使国内发展呈现出新的格局。其中，重庆两江新区、福建海峡西岸经济区、浙江舟山群岛海洋经济示范区、武汉综合改革配套示范区、长株潭综合改革配套示范区、山西资源型地区综合改革示范区等，另外河南和陕西等省市都在紧锣密鼓地推出新的发展规划。

这些探索主要围绕区域统筹和经济模式两个方面。由于列入了国家级区域发展规划，均获得了“先行先试”的政策支持，可以在经济社会发展中获得了主动权，以及战略先机。前者是用区域统筹的方式提升自身在国家层面的战略定位。重庆建设两江新区和武汉综合改革配套示范区等作为国家综合配套改革实验区；福建打造海峡西岸经济区，深入推动两岸经济合作。后者是用产业转型或结构升级方式探索新的经济增长模式，浙江创建舟山群岛新区，着力发展海洋经济等。

国内经济发展新格局对于鄂尔多斯具有重要的借鉴价值，必须运用一种新的方式驾驭区域发展，换言之，鄂尔多斯应构建新的战略平台，通过这个平台为“鄂尔多斯模式”注入新的内涵，从而进入“二次成长”。

绿色经济作为一种新的经济发展方式，必将成为国内外经济发展的主流趋势。国家发改委编写的《“十二五”规划战略研究》指出：“把发展绿色经济放在“两型社会”建设更加突出的位置，把发展循环经济和低碳经济作为发展绿色经济的重要途径，强化节能减排，推动形成节约能源资源、保护生态环境和有利于应对气候变化的产业结构、增长方式、消费模式。” 绿色经济对于鄂尔多斯具有十分重大的意义，体现在迫切性、可行性和战略性等方面。

鄂尔多斯发展绿色经济具有很强的迫切性。一是鄂尔多斯生态建设尽管取得了很大的成就，绿色覆盖率达到70%，但由于自然条件恶劣，区域生态水平相当脆弱；二是鄂尔多斯主导产业为能源化工，属于高碳排放业态，随着工业规模增大，碳排放约束趋紧，亟待加大清洁生产、循环经济等发展力度；三是城市规模迅速扩充，废物排放量大幅增加，对区域生态环境构成新的压力。

鄂尔多斯发展绿色经济具备相当的可行性。一是鄂尔多斯经济总量达到了可观的水平，具备了发展绿色经济的经济实力，并能够承受结构调整产生的波动性；二是鄂尔多斯具备很强的后发优势，在产业结构升级中引入新技术、新工业和新材料，使节能减排水平显著提高；三是鄂尔多斯主要居于能源产业链低端环节，产业结构提升空间大，能够在结构上形成显著的节能减排效果；四是鄂尔多斯能源企业规模不足，行业整合空间大，能产生很好的规模效应；五、鄂尔多斯新能源资源储量丰富，可以有效改善区域能源供应结构；六是鄂尔多斯碳汇林建设具备了相当基础，完全有条件加大发展力度，并开展消费领域的碳汇林建设。

鄂尔多斯发展绿色经济的战略性主要源于国家和自治区对其的功能定位，作为国家综合性能源基地和天然气储备基地，以及区域能源中心，发展能源产业是鄂尔多斯履行国家使命。而探索能源产业发展的新模式，培育世界级能源企业，增强国际能源行业话语权，是鄂尔多斯打造“世界绿色能源之都”的应有之举，是国家使命和自身发展的有机融合。

当前，国家多个部委明确支持绿色经济发展，并在2010年底举办了“中国绿色经济与低碳发展博览会”，国内尚无区域明确将绿色经济作为发展战略平台。鄂尔多斯应充分抓住这一战略机遇，借助21号文件精神，在自治区支持下，打造国家绿色经济示范区，获得“先行先试”的政策支持，探索一条资源型城市可持续发展的新路子。