五大维度 看中国城市发展新逻辑

　　3．人口

　　“2300万人的人居环境就比2000万人差吗？考验的是管理能力、治理水平”

　　NBD：我们注意到，四个城市的规划都提到人口规模扩大，但又有所不同。怎么看四大城市不同的人口规划和策略？怎么看待人口规模扩大给城市带来的压力？

　　冯奎：相对于北京和上海的严格控制，广州、成都的人口规划更趋于鼓励人口增加，我认为这释放出一种积极的信号，就是城市群的中心城市应该更加积极包容地吸纳人口。

　　上海、北京的现有人口都超过2000万，按照规划目标，增长的空间已非常有限，尤其是北京。但广州、成都的人口规模依然具有扩大的空间。广州目前人口是1450万，到2035年常住人口规模控制在2000万人左右，增量空间达到550万。成都目前人口是1600万左右，规划到2035年市域人口规模控制在2300万人以内，增量空间700万。

　　四个城市在人口规划与策略上，还有一点值得赞许，就是提出管理人口或服务人口的概念，这意味着在传统的户籍人口、常住人口之外，将各类长短期流动人口纳入到城市发展的范畴，这意味着更大的人口规模空间。以广州为例，如果按照2500万管理服务人口进行规划建设，这意味着将来广州有冲刺全国人口第一大城市的可能。

　　人口规模与城市发展有不同的组合。人口增长带来规模效益，但也会产生规模成本，这个临界点是动态演变的。因此应着眼于科学的规划，不断推动规模收益最大化、规模成本最小化，让城市更好地发展。

　　王凯：严格来讲，谈一座城市人多一点少一点没有太大意义。是不是人多就会出问题？打个比方，一屋子幼儿园小孩可能不好管，一屋子大学生好管。这和人口的素质、管理的能力有关。

　　这个道理反映到城市上，就是东京。东京在不到2000万人口的时候，是城市问题爆发最严重的时期，包括空气污染、交通拥堵，但现在东京已经差不多接近3000万人口了，开发强度、人口密度、基础设施都比过去强，人居环境却不比以前差。

　　首先，这其实是一个城市治理能力的问题。小孩子无意识，所以显得很混乱，大学生自控能力更强，有一套规则在心里，是不会乱的。日本人的制度意识和守法意识非常强，这也是大城市和现代化的一个过程。所以说2300万人的人居环境就一定比2000万人差吗？这里面考验的是管理能力、治理水平。

　　第二，一个地区的城镇化发展，很大程度上体现着城市自身的吸引力，有它的内在逻辑。人口集聚，不是规划师想让谁去哪儿就去哪儿。老百姓是靠自己的心和腿说话，而不是听指示。中国经济还处于上升期，国家大、人口多，机会最多的地方还是大城市，能够提供就业岗位，所以人口往大城市集聚依旧是一个趋势。

　　此外，城市之所以有价值，要有一定的密度。乡村和城市最大的差别，其实是密度问题。有了一定的密度，才能创造一定机会、发生一定偶遇、邂逅。从公共服务的角度来说也一样，能不能设歌剧院，跟人口密度也有很大关系，城市的功能和人口密度是分不开的。

　　最后一点，我们要思考转型和扩张到底是个什么关系？现在很多城市一说转型，就是地也不要增了、人口也不要涨了。打个不太准确的比方，人如果要转身，还是要在大一点的地方才能把身子转过来，非得在一个很憋屈的空间里转身很难。

　　转型就是这么一个过程，要有增量才能带动、盘活存量。一个人很臃肿，在一个很小的空间根本转不过来，必须先腾挪出一些空间，这个空间放到城市规划的角度来讲，就是新的功能和新的用地，这是要有的。如果新的功能、用地是有效率、有价值的，回过头来再对旧城进行更新和改造，才有可能成功。

　　4．治理

　　“不可预见的新事物的产生，和城市固有的可提供的有规则的公共空间序列，没有对上。”

　　NBD：在人口规模扩大的同时，如何从规划角度解决“大城市病”？ 当下，新的城市形态、业态层出不穷，比如共享单车、共享车库，也引发了一些城市管理难题。从规划角度该如何应对？

　　冯奎：解决“大城市病” 需要在规划中强调“整体性治理”的思路与方法。整体性整理是公共管理理论的新发展，强调问题导向，通过查准源头、综合实施、协同作业、优化提升，来提高治理水平。

　　比如说交通拥堵，就需要从道路规划、从提高公交分担率的设计上来找出问题。又如所谓人口过度向城市集中的问题，则应将城市与区域联通起来进行考虑，强调在区域大范围促进人口的优化布局。我提出过当前京津冀区域中小城市发展面临黄金窗口期，就是希望中小城市发展与首都核心功能疏解结合起来。

　　另外，要通过信息化手段，推动智慧城市、智慧城市群的信息共享、主体共治，来促进“大城市病”问题的解决。

　　王凯：共享经济是新生事物，还可以做很大的延展。但有两个关系还没对上：

　　第一是城市发展的不确定性。城市发展最确定的一点，就是它的不确定性。举个例子，我们十年前呼吁大家骑自行车，没人骑，但摩拜、ofo一夜之间铺天盖地，用市场化的手段，谁也没想到，这很难预料。

　　第二就是空间资源的使用，在一定程度上，我们还没有想明白公共空间和私有空间之间的关系。城市里应该有更多的共享空间，可以是个广场、带状公园。中国大城市和世界上的一流城市相比，缺少公共空间、共享空间。那么什么是公共空间？街道就是公共空间。我们的共享空间在哪儿？在各个单位、各个大院里。过去很多年，我们在公共空间的使用上没有规矩，公共空间就被蚕食。

　　所以，不可预见的新事物的产生，和城市固有的可提供的有规则的公共空间序列，没有对上。很多新东西不可预见，（等它发生了）城市已经没有载体了。

　　我们处在一个开放的社会，新时代下需求越来越多元化、个性化，这也将考验城市能不能提供相应服务。所以我认为，任何一个规划都是阶段的、当下的，要建立一套动态调整的机制，积极主动地朝着正确的方向调整。

　　5．理念

　　“买菜的问题解决不了，就别谈什么世界城市”

　　NBD：城镇化的新时代，是高质量发展的时代。要实现高质量发展，最重要的城市规划新理念是什么？具体怎么落实？

　　冯奎：我觉得应该是以人民为中心，提高宜居品质。北京提出要建设现代化的宜居城市；上海提出建设令人向往的创新之城、人文之城、生态之城；广州市提出“美丽宜居花城，活力全球城市”；成都提出美丽宜居公园城市、可持续发展的世界城市。这四个城市的总规中对于提高宜居品质都作出了种种努力。

　　我认为，宜居就是城市的本原功能，是城市能够赢得未来的核心要件。高品质的宜居城市就是高质量的活力城市、魅力城市。各种“流”在世界上流动，最核心的“流”是人流。吸引人流的手段最根本一条就是宜居。一切创新功能也还是需要高素质人才在一个城市集中、集聚。中国有部分城市表面光鲜，但实际上疾病暗生，有的城市宜居程度不高。强调宜居对于中国城市发展具有重要意义。

　　王凯：“以人为本”不单单是城市要做到，这也是社会发展的基本要求。从城市发展的角度来讲，一句话概括——宜居的落实要从人可感知的空间去琢磨。这就说到了“社区”。

　　人的日常生活活动半径是有限的，除了长距离出行，一般城市（除了北京、上海）没有那么长的距离，两点（起讫点）是停留最久的地方，15分钟生活圈，就是以工作地点为中心、半径一公里左右的范围，这个是城市宜居的细胞、基础空间。

　　下班以后回到家里，一公里半径里面的品质到底如何，这个是宜居的基础。说到15分钟生活圈，这部分可能是我们过去发展中最薄弱的环节。过去城市不停扩张，我们做了40年比较糙的事儿。现在从高速度到高质量了，我理解要做两方面的事：第一是在新增的时候要做“精”，第二是要回过头来把之前的事儿做“精”，把短板要补上。

　　比如很多大城市的核心区域，也有很多短板，微循环严重不足。所谓宜居，不要说太“高大上”的事，其实就是身边一些设施的完备和品质的提高。举一个很简单的例子，很多大城市老百姓买菜的问题到现在都没解决，以前很多农民到处摆摊设点，现在一拆全没了，大超市又贵，这就制造出一对矛盾。

　　从出行的角度举例，中国大城市轨道通车里程在全世界都处于前列，但有两个方面严重不足：一个是“最后一公里”，出了门，人行道要么没有，要么堆了自行车、摆个摊，然后站点设置不合理；还有一个是线网的密度，虽然通车里程是挺长，但是远的地方人们也不常去，如果密度问题不解决，也不能解决宜居问题。

　　所以我个人理解，以人为本或者宜居这个事情，是从基础做起，就是老百姓的日常生活、服务半径品质和出行空间设施的完备度。学术界不能空谈那么多世界城市，就说去哪儿买菜这样的具体问题。如果这都解决不了，还谈什么世界城市？所谓宜居，其实都是细节问题。

　　每日经济新闻