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栏目：城市管理 | 作者：佚名

　　我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有四种态势：规划、建设及运行管理合一的大建委或大管委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、运行管理各自分离的模式；规划、建设、运行管理与综合执法监察四位一体的模式。

　　城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这四十余年的发展过程中，加强城市在"以经济建设为中心"战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这个时期我国城市管理的发展主要分为三个阶段：

　　第一阶段

　　城建监察制度的诞生（1978—1995）。党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建设，经济社会深刻变革，城市建设事业迅猛发展，市容环境等城市建设管理问题凸显，地方各级城市人民政府和建设行政主管部门从市容环境监察入手，相继组建城市建设管理领域的监察队伍，通过行政执法工作监督传统单位及社会主体依法履行在城市建设管理中的责任。负责市容环卫、城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等城建管理监察工作。1989年、1990年，建设部先后下发《建设部关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》、《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》。1992年建设部进一步颁布了《城建监察规定》（建设部令第20号），对城建监察执法队伍进行了规范，强化部门归口管理，由此标志着城市建设管理领域执法监察制度初创完成。

　　第二阶段

　　城管监察综合执法制度的探索（1996—2012）。城市化发展重塑了城市物理空间与社会空间，推动了城市建设管理与城市社会管理的逐步融合，使得城市作为复杂巨系统的综合管理问题愈加突出[16]，城建管理监察（城建监察）演变为更加综合的城市管理监察（城管监察）。1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》颁布，第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度，为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径，也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据，牵引了城管监察综合执法制度建设。行政处罚职能的集中与强化也伴随着巡查监察职能的弱化，重建轻管、以罚代管等弊病日益凸显。城管监察执法逐步被直接称呼为城管综合执法或城管执法。信息技术的快速发展也给城市综合管理提供了新机遇，网格化城市管理新模式、和谐城市运行模式、“市民城管通”全民城管模式相继涌现。这个时期，大批法律学者进入城市管理领域开展了城管综合执法的研究，部门管理格局被打破，城市规划、建设与运行管理、城管监察与综合执法的关系进一步被审视。

　　第三阶段

　　城管执法监察的探索与发展（2012）。党的十八大以来，城管执法被作为推进依法治国和国家治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届三中、四中全会连续就城管执法体制改革提出明确要求，并相继出台一系列关于城市管理与执法的重要文件，城管执法体制改革被放置于更广阔的政府服务转型与社会共治视野下审视，执法监察二重性进一步被认识，执法的监察职能被找回重建。伴随城市物理空间、社会空间、网络空间的融合，现代信息技术成为城管执法监察制度现代化的重要赋能手段，“五位一体”智慧城管作为城市管理执法监察一体化探索，成为依托信息技术推进城市综合管理与执法监察发展的新方向。

　　北京作为城管监察执法制度最早的发源地，其在城管执法监察领域的发展具有重要的风向标意义。但应该看到，全国各城市在这个期间也进行了各种执法监察模式的探索，各城市对执法监察存在不同的认识，在机构设置上也百花齐放。一些城市借鉴德国秩序局[25]、意大利城市警察[26]公共秩序综合执法以及澳大利亚城管执法将决策、执行、监督相分离[27]等发达国家经验，强化城市综合执法制度构建；一些城市通过强化“大部门、大城管”将后期运行管理与末端执法监察职能进行整合，强化服务导向；一些城市将规划建设运行全过程管理与执法职能均整合到一个部门，以强化城市综合管理。不忘初心，方得始终，在厘清城市服务管理相关关系及优化城市管理机构设置方面还有很长的路要走。

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