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  作者:罗怀熙  国务院法制办

   城镇化是当前中国面临的一个重大课题,党的十八大报告指出,要坚持走中国特色新型城镇化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。李克强总理317日在会见中外记者时也强调,城镇化是一项复杂的系统工程,会带来经济社会的深刻变化,需要各项配套改革的推进。城镇化不但有利于改善人民生产生活条件,还将大大提高社会生产率,对经济发展具有积极的推动作用。目前我国正处于从几千年的农村社会向城镇社会转型的关键时期,转型是否成功,将直接影响到中华民族伟大复兴战略目标能否如期实现。为此,如何顺应城镇化趋势、改革不适应形势发展要求的各项体制机制,应当及早引起我们的关注和研究。

  现状和问题

  城镇化是世界各国现代化过程中的普遍趋势,核心是人的城镇化,主要表现为农村人口随着二、三产业发展而逐步向城镇转移。建国以来,我国在城镇化方面取得了显著进展,按照公布的统计资料,1949年我国城镇化率约为10%1978年达到17.9%,2012年进一步达到52.6%。在肯定成绩的同时,我们也应该看到,目前我国的城镇化还存在诸多问题,主要表现在:

  1.城镇化进程滞后于经济现代化进程。国际经验表明,城镇化水平和二、三产业发展水平呈正比。按照国家统计局公布的资料,2010年我国一、二、三产业在国民经济中占比分别为10.1%46.8%43.1%,第六次人口普查数据显示,同期我国城镇化率为49.68%,与文化、社会环境类似的其他国家、地区相比明显滞后。如韩国1983年三次产业占比分别为15.2%46.4%38.4%,略低于我国目前的发展水平,但城市化率在1980年就已经达到57.3%;我国台湾地区1980年三次产业占比分别为9.2%45%45.8%,与大陆目前的发展水平相近,而城市化率在1978年就已经达到63.8%

  2.伪城镇化的风险日益凸显。按照公布的统计资料,2011年我国城镇化率为51.27%,但真正拥有经常居住地城市户籍的只有35%,用领导同志的话说,其余人口就是2.6亿农民工,例如深圳市户籍人口占常住人口的比例还不到1/3。大量人口在城乡间、不同城市间过于频繁的流动和就业的短期化,不但容易造成就业难、用工荒等问题,影响劳动者技能提升和产业升级,还加大交通压力、空置乡村住宅、增大社会管理和公共服务成本,导致了巨大的资源浪费。此外,农民工长期不能融入城市,也容易造成城市新老居民间的对立甚至冲突,近年广东、江苏等地发生的一些群体性事件,就是典型例子。

  3.城镇化的经济社会成本不断加大。一是城镇建设用地低效扩张,影响粮食安全。据住房和城乡建设部官员提供的资料,从1990年到2008年,城镇居住人口从3亿增加到6亿,但同期城市建成区面积从1.2万平方公里增加到了3.6万平方公里,土地利用效率下降。在大广场、大马路、大建筑纷纷出现的同时,我国优质耕地面积也在减少。二是利益冲突增多,影响社会稳定。因城市建设而导致的集体土地征收、城市房屋拆迁,已经成为社会热点问题,因城乡建设用地指标增减挂钩导致的农民被上楼,也在各地引发了不少纠纷。三是城镇建设不协调,影响城镇化的可持续推进。东、中、西部间,人口主要集中于东部城市;大、中、小城市间,大城市人口不断膨胀,中小城市普遍缺乏产业发展支撑和人口聚集能力。既在大城市造成交通拥堵、空气污染等城市病,也影响了国家整体的发展平衡。

  从体制机制上分析原因

  城镇化中出现上述问题,其原因是复杂的。我国仍处于社会主义初级阶段,经济社会发展水平相对落后,城镇化必然是一个长期的历史过程;我国幅员辽阔、人口众多、区域间发展差异较大,城镇化必然难以做到整齐划一。但是,现行体制机制上存在的一些缺陷,也是影响城镇化质量和水平的重要原因,需要我们认真研究,并探索解决的思路和办法。

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