“伪城镇化”风险日益凸显　城镇化滞后于经济现代化

　　3.农民财产权保障机制尚不健全，降低了农民城镇化的能力，削弱了农民城镇化的意愿。从整体上看，农民对城镇化是有积极性的，用领导同志的话讲，农民最大的愿望就是“过上城里人一样的生活”，但具体到农民个人而言，现行的一些体制机制又往往导致其不能进城、不愿进城。例如农村土地承包法规定，农民承包的耕地承包期为30年，如果全家迁入设区的市落户的，要交回承包地；承包经营权可通过出租、转包等方式流转，但能否抵押、入股，法律则没有明确规定，实践中的做法通常是不允许。按照土地管理法的规定，农民一户只能拥有一处宅基地，出卖出租房屋后不能再申请宅基地；按照国务院规定，城镇居民不能购买农民的房屋。此类规定在出台的时候主要是为了给农民提供最基本的生产生活保障，避免农民失地失业后影响社会稳定，在特定历史时期也确实发挥了积极作用，但随着形势的发展变化，一些弊端也逐步开始显现，例如进城农民抛荒耕地、小产权房引发大量法律纠纷等。仅以对城镇化的影响为例，承包经营权、宅基地使用权都还不是完全意义上的财产权，农民进城时必须放弃在农村的生产生活资料，除了自身劳动力外往往一无所有，大大降低了在城市生存发展的物质基础。不少农民在中小城市生活工作多年甚至是举家外迁，仍然不愿转户口，仍然希望保留在农村的承包地和宅基地，与此不无关系。

　　制度建设方面的建议

　　城镇化不是我们的主观喜好，而是中国现代化的客观需求，我们不能脱离实际盲目推进城镇化，但也不能一味迁就现状而回避影响城镇化的体制机制问题。党的十八大提出新型城镇化，必然要求我们在总结经验教训的基础上，不断完善相关的法律制度。从现实国情来看，可以考虑按照加强中央调控，合理界定各级政府财权事权，打破城乡、地区、行业分割，促进劳动力和资源合理、有效配置的基本思路，逐步推进相关法律的废、改、立。其中，近期可以考虑的制度建设包括：

　　1.教育方面的法律制度。从整体上看，教育对城镇化和现代化的影响是最深远的，中华民族传统上对后代的重视也一贯超过对己代的重视，完善教育制度最容易获得多数民众的支持。例如，随着高等教育的普及，改革现行高考招生计划制度的实际阻力已经大大减小，可以考虑修订高等教育法，增加高等院校学生考录方面的规定，对高考招生计划确定的原则、程序等作出规范，确立按照人口、考生等比例分配招生计划的基本原则。又如，因其投资回报的长期性、受教育者未来就业地域的不确定性等，教育尤其是义务教育资金主要由地方政府负担的合理性也值得商榷，可以考虑修改义务教育法，明确各级政府的财政投入比例，加大中央财政的承担份额。如果这两项措施到位，教育的公平性就能大大提高，既减小了人口向特大城市集中的压力，也减小了户籍制度改革的阻力，必将对城镇化起到积极的推动作用。

　　2.就业方面的法律制度。新型城镇化的核心是人的城镇化，这必然要求在城市生活者有相对稳定的职业。目前的“伪城市化”问题，最直接原因就是大量外来务工人员就业很不稳定，只能以临时工、劳务派遣工等形式短期就业。客观而言，就业的适度流动有利于保持经济的活力，我们已经不可能回到“铁饭碗”的计划经济时代，但那些因体制机制原因而造成的短期就业，是可以而且能够避免的。政府除搞好经济调节、促进就业外，目前应该解决的是国家机关、国有企事业单位在人员招录上的“定向招录”和劳动用工上的“双轨制”问题，可以考虑借鉴国外经验，出台反劳动歧视方面的法律制度，对上述单位招录工作人员的条件、程序，劳动报酬等作出明确规定，避免同工不同劳、同劳不同酬等现象。

　　3.住房方面的法律制度。住房是城镇居民最核心的不动产，也是外来人口落脚城镇的基本物质基础，目前我国城镇住房价格与居民收入相比上涨较快，不但推高了城镇化的成本，阻碍了人口的合理流动，也是社会稳定和经济发展的不利因素。可以考虑出台基本住房保障方面的法律制度，对全国住房信息的调查统计和公布，住房供地、建设规划，各类保障性住房的享受主体、程序、条件，房地产市场调控等作出规定，给地方政府和民众一个稳定的预期。在保障性住房方面，要注意对现有的各类经济适用房、限价房、集资房、公租房、廉租房等进行适当整合，明确其产权性质和管理措施，并将外来就业人员纳入保障范围，帮助外来人员在城镇安家落户。在必要的时候，还应当出台房产税方面的法律制度，既有利于调控房产投机，又可以给地方政府增加稳定的财源。