“伪城镇化”风险日益凸显　城镇化滞后于经济现代化

　　1.计划经济体制下形成的利益分割格局未能完全打破，制约了城镇化的进展。建国后，在苏联模式影响下，我国建立了全面的计划经济体制，该体制的特点之一就是城乡、区域、行业相对独立而自成体系，改革开放以来，这种分割格局逐步弱化，但目前仍未完全打破，影响了人口、资源的自由流动与合理配置。一是城乡分别实行不同的管理制度。1958年户口登记条例施行以来，我国居民被划分为城市人口和农业人口，就业、教育、社会保障、住房等也逐渐与户籍挂钩。例如，按照物权法和土地管理法规定，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有；按照社会保险法规定，养老保险等社会保障资金由用人单位和个人共同缴纳，因而农民事实上难以参加社会保险，只能享受“新农合”等针对农村的保障待遇。近年来，国务院加快了户籍制度改革步伐，一些省市也实行了城乡户籍统一登记，但在核心的户籍迁移问题上，进展仍然较为缓慢，主要原因就在于城乡间与户籍挂钩的资源配置差异。二是区域之间的分割仍然存在，在某些方面甚至得到强化。现行法律法规基本没有明确规定地区间的差异，但实践中由于原有行政管理措施的沿用，不少区域间的差异一直保留了下来。例如，现行法律法规对高考招生名额的省际分配原则、程序未作规定，实践中是由主管部门用行政手段配置，以至于不同省份考生在享受优质教育资源上悬殊巨大，并成为推行“异地高考”的主要阻力；一些城市在保障性住房申请、事业单位招考中，也明确将具有当地城镇户籍设为前提条件，这种做法虽然受到社会质疑，但现行法律并没有直接的规定予以调整。三是不同行业间的分割需要引起重视。这种分割有的是法律确认的，例如依照社会保险法，公务员和非公务员在养老问题上实行“双轨制”；更多的分割则是事实上形成的，例如石油、电力、烟草、金融、通讯、电视等行业凭借垄断地位，长期维持较高的福利待遇和用工双轨制，一些行业在录用工作人员时实行内部招考，基本不对社会开放，即使对外开放，也是“萝卜”招聘。城乡、区域、行业的分割既影响社会公正，也影响资源的合理配置，是制约城镇化的根本原因。

　　2.地方政府权力责任配置不够科学，影响了政府的准确定位，降低了城镇化的质量。一方面，政府经济职能过度膨胀，扭曲了政府在城镇化中的角色定位。按照法治原则，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但实践中地方政府常常直接参与经济活动，成为特殊的市场主体。例如依照土地管理法规定，地方政府负责征收集体土地、出让国有土地使用权并收取出让金，但法律对土地使用权出让金的使用并无明确规定。在经济利益驱动下，地方政府难以遏制“土地财政”的冲动。据国家公布的资料，近三年土地使用权出让收入都在3万亿元左右，占地方财政的相当比例。地方政府职能定位不科学，直接后果之一就是在城镇化中“重地轻人”，城市面积不断扩大，房地产价格不断上涨，但人的城镇化却明显滞后。目前社会舆论对城镇化的主要担忧，也在于惟恐地方政府受经济利益驱动，把城镇化搞成了又一轮“房地产大跃进”。近年来，国家推行征地制度改革，提高补偿标准，提取一定比例的土地使用权出让收益用于农田水利建设等，情况有所好转，但并未得到根本解决。另一方面，政府间财权、事权划分不尽合理，降低了地方政府推进人口城镇化的积极性。根据1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，地方政府在地方文化、教育、卫生、建设等方面负主要的投入责任，这导致与城镇化直接相关的政府公共服务职能主要压到了地方政府身上。以教育为例，按照义务教育法和国务院规定，义务教育经费由各级财政共同负担、省级财政统筹落实，教师工资主要由县级财政负担，财政部提交人大审议的预算草案表明，2012年国家财政教育经费预算为21984亿元，其中中央财政预算3781亿元，其他为地方财政支出。农民工子女在迁入地公立学校接受义务教育历时多年才基本落实（提请十二届全国人大常委会三次会议审议的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》显示，2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例为80.2%），地方财政负担是重要原因。社会保险也长期由地方政府负主要责任，实践中各地社会保险水平差异很大，不但给保险关系的异地转移造成困难，还降低了地方政府将外来人员纳入社会保障体系的积极性。按照社会保险法规定，基本养老保险逐步实行全国统筹，其他保险逐步实行省级统筹，由各级政府给予补贴，这种规定比以前有了进步，但仍然只是一种过渡性的措施安排。